Insentivvirkninger av arbeidsinntektsjusteringen i ny uførestønad

Screenshot 2014-12-28 19.03.28

Høsten 2014 skrev jeg masteroppgave i juss ved Universitetet i Oslo. Tittelen var Insentivvirkninger av arbeidsinntektsjusteringen i ny uførestønad. I den grad tittelen ikke er selvforklarende tok oppgaven altså for seg spørsmålet om hvorvidt de nye reglene for uførestønad i større grad enn de gamle tilrettelegger for utnyttelse av restarbeidsevne hos uføre.

Oppgaven sorterer under trygderett/rettsøkonomi. Den er lagt i køen for publisering i DUO, men jeg tenkte også jeg kunne legge den ut her.

En masteroppgave er begrenset oppad til 18.000 ord. Det høres mye ut, men jeg kunne godt fylt betraktelig mer om problemstillingen – den var spennende og engasjerende. En del temaer er derfor ikke behandlet i oppgaven, eller ikke behandlet like grundig og utfyllende som jeg skulle ønske.

Det kan også tenkes det finnes svakheter og feil i oppgaven, eller at det dukker opp spørsmål av andre slag. Bruk gjerne kommentarfeltet for det det er verdt, så svarer jeg på det jeg kan dersom det blir aktuelt.

Oppgaven kan lastes ned her.

Dersom spesielt interesserte ønsker tilgang til datagrunnlaget (excel-ark), gi beskjed.


Og som en slags teaser for de som ikke klikker på lenker i blogginnlegg sånn helt uten videre: Her er også innledningen i tekstformat. Fotnotene vises ikke her, men kan sees i oppgaven som ligger til nedlasting.

1. Innledning

1.1 Tema, bakgrunn og problemstilling

Denne oppgaven omhandler hvordan de kommende endringene i folketrygdlovens regler om uførestønad kan endre mottagernes insentiver til å utnytte sin restarbeidsevne.

Trygderettsområdet har stor betydning. For det første for staten og samfunnet som helhet. Trygderettens lovregler står bak nærmere en tredjedel av forbruket på vårt årlige statsbudsjett. Utformingen av stønadsordningene får mye å si både for arbeidsinnsats og verdiskapning, og sykefravær og helseutgifter. For det andre har trygderettsfaget stor betydning for samfunnets enkeltindivider. Hvorvidt man faller innenfor eller utenfor en stønadsordning kan ha stor betydning for i hvor stor grad hver enkelt kan sikre grunnleggende velferd og ivareta ønsket levestandard og livskvalitet.

Trygderettsreglene står også i en spesiell stilling, ved at de samtidig skal ivareta to til dels svært motstridende hensyn. På den ene siden er et formål med reglene å sikre ikke bare et eksistensminimum for mottageren, men også et verdig liv. På den annen side ønsker man ikke at stønadsordningene skal bli mer attraktive enn lønnet arbeid, og på den måten motarbeide den såkalte arbeidslinja. De omskiftende politiske flertall må dermed ta stilling til hvilket av hensynene de vekter tyngst.

Alle endringer i trygderettens regler kan potensielt få store konsekvenser, både for samfunnet og for hver enkelt. Denne oppgaven knytter seg til en av disse endringene. Den 1. januar 2015 går uførepensjonen over til å bli uføretrygd, og flere deler av reglene endres. Det vil i oppgaven rettes spesielt fokus på at revurdering av uføregrad ved overskridelse av inntektsgrensen fjernes, og på ordningen som kommer i dennes sted, med justering av trygdeutbetaling avhengig av oppnådd arbeidsinntekt.

Omfanget og betydningen av uførestønaden har økt over en lang periode. I 1980 mottok 6,1% av den relevante befolkningen uførestønad. I 2010 hadde andelen økt til 9,5%. Også størrelsen på uførestønaden har økt. Siden 1980 har gjennomsnittlig uførepensjon økt med cirka 40%.

Ved utgangen av 2010 mottok omlag 300.000 personer uførepensjon. Dette utgjør omlag 9,5% av befolkningen mellom 18 og 67 år, og dermed en stor del av arbeidsstokken. I dag er fire av fem mottagere 100% uføre. De kan allikevel ha restarbeidsevne, i det minste deler av tiden. Det er av noen antatt at den høye andelen 100% uføre delvis skyldes svakheter ved dagens lovregler. Dersom man kunne utnytte mer restarbeidsevne ville fordelene både for samfunnet og individene kunne bli betraktelige.

Dagens regelverk gir i noen grad anledning til å utnytte restarbeidsevne. Først må man etter innvilget uførepensjon vente et år før man kan ha inntekt. Deretter kan man tjene opptil en ganger grunnbeløpet (G) i tillegg til restinntektsevnen uten at stønaden påvirkes. Dersom denne grensen overskrides, skjer en obligatorisk revurdering av uføregraden. I denne revurderingen skal all arbeidsinntekt tas i betraktning, også inntekten som tidligere var under grensen for friinntekt. Det betyr at den delen av inntekten som var uproblematisk fordi den var under 1G, vil kunne bidra til at man får sin uføregrad varig redusert når først den samlede inntekten har passert grensen på 1G.

De nye reglene endrer dette. Man kan ha arbeidsinntekt umiddelbart etter at man er tilkjent uførestønad. Grensen for friinntekt er redusert til 0,4G, men til gjengjeld vil en overskridelse ikke føre til revurdering av uføregraden, bare en reduksjon i utbetalt stønad. Dersom man i en periode er i stand til å arbeide mye kan man med andre ord fremdeles falle tilbake på uførestønaden dersom arbeidsevnen senere reduseres.

Det har vært et uttalt formål at endringen skal gjøre det enklere og mer ønskelig å utnytte sin restarbeidsevne. Stortingets arbeid- og sosialkomité sa i sin innstilling at endringen vil ”motivere til arbeid” , og at den skal gi ”bedre mulighet til å kombinere uføretrygd og arbeid” . Et sentralt spørsmål i denne oppgaven er om lovreglene ivaretar disse formålene.

Det finnes mange metoder for å vurdere og analysere endringer i rettsregler. Rettsøkonomisk metode er en av disse. Med en rettsøkonomisk tilnærming konstrueres en teoretisk modell basert på rettsreglene, og modellen anvendes for å avdekke positive og negative utfall av reglene i ulike scenarioer. Hvilke valg vil aktørene som utsettes for lovreglene foreta? Hvordan vil valgene påvirkes av at lovreglene endres? En rettsøkonomisk modell kan gi visse svar på om formålet med lovendringen oppnås.

En innvending mot rettsøkonomien (og økonomiske modeller generelt) er at den gjør forenklinger. Verden er mer komplisert enn de rettsøkonomiske modeller gjenspeiler. Innvendingen er velfundert – verden er kompleks, og kan ikke forklares og analyseres i sin helhet med et så grunnleggende verktøy som rettsøkonomi. Men med et sett av forutsetninger og enkelte forbehold kan rettsøkonomi være et verktøy for å velge ut fragmenter av virkeligheten og belyse disse. Dersom man ser bort fra andre faktorer enn endringer i lovreglene, hvilke valg vil aktørene da foreta? I vurderingen blir det viktig å være ydmyk for og bevisst på at analysens konklusjoner bare er holdbare så lenge modellens forutsetninger er det. Og siden modellens forutsetninger sjeldent vil stemme fullt og helt overens med den komplekse virkelighet, bør rettsøkonomiens konklusjoner også anvendes med varsomhet. De ulikheter som finnes mellom virkelighetens og modellens grunnpremisser, vil også eksistere mellom virkelighetens og modellens konklusjoner.

Allikevel kan rettsøkonomien gi gode og verdifulle perspektiver. Spesielt gjelder dette for lovregler som omhandler økonomiske vurderinger, slik som reglene for uførestønad. Rettsøkonomien blir ikke bare et verktøy for å vurdere økonomisk utfall av ulike regelsett. Den blir også et verktøy for å vurdere hva aktørene – stønadsmottagerne – vil komme til å foretrekke.

Det er på denne bakgrunnen jeg har ønsket å benytte rettsøkonomien som verktøy for å analysere den kommende endringen i folketrygdlovens regler om uførestønad.

Oppgavens problemstilling blir dermed: I hvilken grad gir nye regler for uførestønad motta-kerne sterkere insentiver til å utnytte sin restarbeidsevne enn de nåværende reglene?

Les resten av oppgaven her.