Juss

Lovkonferansen 2019: Digitalisering som svar på vårt århundres utfordringer?

Temaet for Lovkonferansen 2019 var utfordringer for lovgivning i det 21. århundre. Både innledningene og diskusjonene grep problemstillingen bredere an. Hva kan digitalisering og moderne teknologi bidra med i rettsprosessen i vid forstand? Hvilke krav stiller teknologien til hvordan vi mennesker innretter og utøver juss, og hvordan kan teknologien gjøre det juridiske arbeidet vårt mer effektivt og mer presist? 1

Hva menes med «digitalisering»?

Digitalisering er et honnørord. Det kan romme alt og ingenting, men har en positiv klang. Selv på en konferanse av og for jurister (men også andre), tok det overraskende lang tid før noen virkelig problematiserte hva vi legger i begrepet. Er det digitalisering når man legger analoge lovtekster ut i et digitalt medie? Vel, jo, strengt tatt, men kanskje er ikke dette det sentrale verken for lovkonferansen eller for utfordringene vi står overfor i det 21. århundre.

Mer sentralt er det å spørre seg hvordan lovtekst kan og må bygges opp for at den skal kunne forvaltes av datamaskiner istedet for av mennesker. Hvordan datamaskiner kan utføre kontroll av om regler blir overholdt, for eksempel ved sammenstilling av dataregistere over trygdemottagere og lønnsmottagere, eller næringsaktører og skattebetalere. Eller hvordan kunstig intelligens, statistisk analyse og bassenger av stordata (jøsses så fjåsete mye sånt kan høres ut på norsk) kan bidra til å gjøre forvaltningsarbeid mer effektivt og treffsikkert. Hvor mye av lovarbeidet – både lovgivning og rettsanvendelse – må fremdeles gjøres av mennesker, og hvor mye kan overlates til datamaskiner?

Digitalisering av rettsvirksomhet kan gripe inn i alle de tre statsmaktene, på alle stadier av rettsprosessen. Kanskje må lovgiver gi lovtekster som er mer logisk bygget opp, slik at datamaskiner kan stå for både lovtolkning og subsumsjon. Kanskje må enkeltsaker i større grad avgjøres i automatiserte masseforvaltningssystemer, slik som i trygdesystemet eller skattesystemet, uten at sakene i realiteten får noen overprøving av den dømmende makt. Og kanskje må den dømmende makt se hen til forvaltningspraksis etablert av datamaskiner for hva som er gjeldende rett? Og kanskje må den utøvende makt av ressurshensyn stole mer på datamaskiner, og bruke mindre av sine ressurser på menneskelige ansatte.

Digitalisering i lovgivningsarbeidet

Jeg tenker at lovtekniske tilpasninger til digitaliseringen kan ha både positive og negative sider. Når det er snakk om å skrive lovtekster som lar seg forstå av datamaskiner, vil det ofte være snakk om grep som allerede burde vært gjort for å gjøre lovtekstene enklest mulig også for oss mennesker. Tydeligere formulering av både vilkår og virkning i hver enkelt bestemmelse, konkrete avgrensninger av hva som skal til for at vilkårene er oppfylt, og en veloverveid bruk av skjønn, vil gjøre lovteksten mer tilgjengelig og forutsigbar for de fleste. Også en mer logisk og naturlig rekkefølge på bestemmelsene vil bidra til dette, samtidig som det gjør lovteksten enklere å prosessere for datamaskiner (og ikke minst: For menneskene som programmerer datamaskinene).

På den annen side vil man kunne risikere at lovtekstene vokser i størrelse, dersom alle eventualiteter og muligheter må angis i lovteksten. Dette vil kunne gjøre det vanskeligere å danne seg oversikt over reglene som gjelder i samfunnet, og vanskeligere for borgeren å forutsi sin rettsstilling. Går det på rettssikkerheten løs dersom man må ta i bruk digitale hjelpemidler for å navigere i lovverket fordi det er for omfattende? Eller har vi allerede en så omfattende lovgivning at det ikke vil bli særlig forskjell?

Vanskeligheter med et «digitaliseringsvennlig lovverk» blir enda tydeligere der lovreglene ikke gir noe klart svar i seg selv, men overlater grensen mellom rett og galt til rettsanvenderens skjønn. Har man en «rimelig» grunn til å oversitte klagefristen på forvaltningsvedtaket? Har all «hensiktsmessig» behandling vært forsøkt før man søkte uføretrygd, og er sykdommen «alvorlig»?

Digitalisering i rettsanvendelsen

Her vil det kunne bli vanskelig å gi lovtekst som definerer helt klart hva som er innenfor og utenfor. Både fordi lovteksten skal regulere et bredt spekter av konkrete tilfeller fra vår kompliserte virkelighet, og fordi hva man legger i disse begrepene kan tenkes å utvikle seg over tid. Men hvis man ikke kan gjøre lovteksten digitaliseringsvennlig i tilfeller som dette, kunne vi kanskje fått hjelp til slike skjønnsavveininger av kunstig intelligens og stordata? Hadde man hatt tilgang til all dokumentasjon og vedtakstekst i noen titalls tusen uførevedtak fra de siste femten årene, hadde man kanskje kunnet analysere hvilke faktorer som er tilstede der man sier at vilkårene er oppfylt, og hvilke som er tilstede når de ikke er det. 2 Så kunne man gjort tilsvarende analyser av enkeltsaken som er til vurdering, og sett hvor mange av faktorene for hvert utfall som var tilstede i den konkrete saken, og hvor sterkt de gjør seg gjeldende.

Så vil man alltid risikere at datamaskinen tar feil. Kanskje kunne vi like gjerne sagt at 3 av 10 som søker uførepensjon får søknaden innvilget, og kastet en 10-sidet terning for å avgjøre hver enkelt søknad? På den annen side: hvis jeg forstod NAV-representanten riktig i den avsluttende debatten, er datamaskinen allerede nå mer treffsikker enn menneskene på å si hvem som vil kunne komme tilbake i arbeidslivet etter sykdom, og hvem som ikke vil klare det. I tillegg vil man kunne se for seg at de spesielt vanskelige sakene – for eksempel der maskinen flagger stor grad av tvil – vil gå videre til kontroll hos et menneske.

Et spørsmål kan også være om krav til et digitaliseringsvennlig lovverk vil utgjøre en skranke for demokratiet. Lovgivningen er et utslag av vår demokratiske vilje, der folkevalgte fordeler rettigheter og plikter på vegne av og mellom oss alle. Risikerer vi at demokratiet ikke får utøvet lovgivningsmakten slik det ønsker, fordi lovene ikke lar seg lese og forstå av datamaskiner? Og er det isåfall et problem?

Allerede idag vil lovgivers myndighet i praksis være begrenset av hva som er praktisk og teknologisk mulig. Innføringen av ny straffelov er et eksempel, der Stortinget vedtok ny straffelov i 2005, men loven først trådte i kraft et tiår senere fordi det var for komplisert å lage et datasystem som kunne forvalte både gammel og ny lov på en gang i en overgangsfase. På områder der man fordeler kvoter, for eksempel fiskeri, er det også grenser for hvilke krumspring de folkevalgte kan gjøre, fordi det er grenser for hvilke ordninger og fordelinger som lar seg gjennomføre og forvalte i praksis.

Automatiserte retts-roboter

Under konferansen ble det nevnt flere eksempler på at rettsprosesser gjøres automatisk. I forvaltningen ser man på muligheten for «hendelsesstyrt forvaltning». Med dette mener man at hendelser i borgerens liv automatisk skal utløse rettigheter eller plikter – for eksempel at man ikke trenger å søke om foreldrepenger når man får barn, men at NAV automatisk starter vurderingsprosessen når det meldes inn til det offentlige at man venter eller har født et barn.

I prinsippet skulle vel slike prosesser i mange tilfeller være nokså enkle. Det offentlige vet at man venter barn, fordi det gjerne er meldt inn til lege eller annet helsepersonell. Det offentlige vet hvilket inntektsgrunnlag man har, fordi det er meldt inn til skatteetaten. Det som gjenstår er at foreldrene velger hvordan rettigheten de har fått utløst – foreldrepenger – skal utnyttes. 3 Heller enn at foreldrene må fylle ut og sende inn omfattende skjemaer med allverdens spørsmål når de venter barn, kunne kanskje NAV sendt ut et e-brev der man opplyser om at man nå har fått en rettighet fordi man venter barn, som består i foreldrepenger i X antall dager for mor og X antall dager for far, og så ber foreldrene logge seg inn og fordele dagene mellom seg i et brukervennlig grensesnitt innen en gitt frist? Skulle man tenke seg enda et steg videre var det kanskje heller ikke noe i veien for at dette ble gjort via en app, og at man enkelt kan justere planen underveis i permisjonstiden dersom behovene endrer seg – sett bort fra de kontrollutfordringer som oppstår av løpende tilpasning til offentlige ytelser, kanskje.

Lignende hendelsesstyrte forvaltningsprosesser kunne man kanskje også sett for seg på flere områder. Alt av trygd, alt av skatt – og kanskje giftemål, skilsmisse, kjøp og salg av fast eiendom, kjøretøy, osv? 4

En fordel med hendelsesstyrt forvaltning kan være at flere får tilgang til rettighetene. Heller enn at borgeren bare får utløst sin rettighet hvis man er klar over rettigheten og mestrer søknadsprosessen, tildeles rettigheten automatisk av systemet. En ulempe kan være at statens kostnader kanskje vil øke, fordi flere får utløst rettighetene. I tillegg oppstår selvsagt et helt spekter av spørsmål om personvern. Stoler vi nok på teknologien til at vi vil samle alt av livshendelser i et statlig register på en måte som dette? Eller må vi bygge opp mange parallelle datasystemer som forvalter ulike livshendelser, for å redusere risikoen for at alt vi har av data blir kompromittert ved et innbrudd? 5

Det ble også nevnt eksempler på mer privat rettsautomatisering. I noen land har man laget bøte-roboter, altså nettroboter der borgerne får hjelp til å klage på parkeringsbøter. Borgerne taster inn informasjon om boten de har fått og situasjonen den ble gitt i, og roboten formulerer, utformer og sender klagen. Etter sigende fikk roboten medhold i 60 % av sakene. Utviklerne av roboten beholdt en viss prosent av boten som belønning. Virkelig storslagent blir imidlertid ikke dette før man om kort tid også lar digitale roboter hos myndighetene avgjøre klagene som sendes inn av disse klage-robotene. Så sitter altså klage-roboter og myndighets-roboter og sender og avgjør klager seg imellom.

Hvorfor digitalisere?

Lovkonferansen 2019 var en veldig givende og stimulerende opplevelse. Mange dyktige innledere og en rekke interessante spørsmål fra salen gjorde at de ulike undertemaene fikk bred og god dekning.

Men jeg savnet innlegg om det kanskje viktigste spørsmålet. Hvorfor skal vi digitalisere? De fleste innleggene syntes å legge til grunn et uuttalt premiss om at digitalisering alltid vil være av det gode. Det vil jeg ikke uforbeholdent være enig i. Og enda mindre i lys av at de færreste tok seg tiden til å definere hva de egentlig mente med digitalisering. Ser vi for oss å bruke mindre ressurser ved å digitalisere? Gi bedre tjenester til borgerne? Færre transaksjonskostnader for de private? Få mer likebehandling, raskere forvaltning? Større gjennomsiktighet? Og hva gir grunn til slike antagelser, og hva kunne eventuelt talt imot dem? Tidvis fikk jeg inntrykk av at man snakket varmt om digitalisering nettopp fordi det er et honnør-ord, uten at man egentlig har reflektert noe rundt hva man mener eller hvorfor det skulle være en gevinst. Risikerer vi at digitalisering blir den nye, stilige hammeren i verktøyskrinet som vi bruker på alt, selv der situasjonen egentlig ville vært minst like godt hjulpet av en skrutrekker eller en sag?

Selv er jeg både ambivalent og engasjert. Jeg er nørd nok til å bli euforisk av dystopiske scifi-romaner som Daemon, og nedtrykt av dårlig gjennomtenkte brukeropplevelser i store datasystemer. Jeg minnes den gangen jeg ville vite hvor mye penger jeg hadde brukt på cafe de siste månedene, og lastet ned kontoutskrifter fra nettbanken min. Det ville ta timesvis å bla seg gjennom og markere og regne sammen summene fra cafeer. Enklere var det vel om jeg programmerte meg en liten programsnutt som gjorde arbeidet for meg. Så lagde jeg et lite program som analyserte kontoutskriftene mine, fordelte utgiftene i kategorier basert på brukssted, og ga meg oversikt over privatøkonomien min. Det var et artig prosjekt, og de fargerike grafene ble riktig så fine. Nå kunne jeg laste ned kontoutskrifter fra nettbanken, laste dem opp i systemet mitt, og få utgiftene sortert på bare noen sekunder! Men istedetfor å bruke noen timer på å regne sammen selv, brukte jeg fire uker på å programmere, teste, videreutvikle og forbedre.

En lignende felle er jeg redd for at vi kollektivt kan gå i ved overgangen til den digitale lovgivning og rettsanvendelse også: Urealistisk høye forventninger til hvor godt datasystemer vil håndtere arbeidet vårt, og urealistisk lave forventninger til hva det vil koste å etablere og drifte slike systemer.

Det krever tid og penger å utvikle datasystemer. Spesielt om det ikke finnes eksisterende systemer å bygge videre på, som har håndtert noe lignende fra før. Forvaltning av trygderettigheter er kanskje så spesielt at landbruksforvaltningen eller plan- og bygningsmyndighetene ikke kan bygge videre på NAV sine eventuelle gjennombrudd. Må alle sitte på hver sin tue for å utvikle skreddersydde datasystemer som skal ta seg av et arbeid som ville vært enklere og billigere gjort av menneskehånd? Et tilstøtende spørsmål er om vi i det hele tatt er i stand til å gjøre dette utviklingsarbeidet på noen effektiv måte. Klarer de som bestiller disse datasystemene å formulere hva de egentlig trenger på en måte som gjør at man ikke trenger å gå runde etter runde for å få systemene på plass? Regner vi med transaksjonskostadene når vi beregner om de ulike arbeidsoperasjonene bør gjøres manuelt eller digitalt?

På toppen av dette kommer tidsaspektet. Dersom utviklingen av et datasystem tilpasset dagens regelverk på et gitt område begynner idag – hvor mye av datasystemet må endres rett etter ferdigstillelse fordi regelverket har endret seg i mellomtiden? Med andre ord: Klarer systemutviklerne å holde tritt med rettsutviklingen? Både ved regelendringer og presiseringer i praksis?

Noen muligheter likevel?

Noen muligheter finnes vel likevel. Spesielt tror jeg videreutviklingen av digitale skjemaer og søknadsprosesser vil fortsette, og spesielt innen trygdesystemet. Her kan det også tenkes at man vil lykkes med å hente ut effektiviseringsgevinster. Behovet for individuell veiledning går ned dersom søknadsskjemaet er så forståelig at folk klarer å fylle det ut på egen hånd. Behandlingen av søknaden blir også enklere dersom søknadssystemet sørger for at all nødvendig dokumentasjon faktisk er sendt inn, og alle relevante opplysninger faktisk er inngitt. Man kunne også tenkt seg en «digital dokumentsjekk» som et hjelpemiddel – altså at en datamaskin går gjennom og kontrollerer at alle nødvendige dokumenter er sendt inn, før saken skal behandles av en menneskelig saksbehandler. Da ville man oppdage at det mangler dokumenter før saken skal behandles, og man sparer både tid og ressurser både hos borgeren og hos myndighetene.

Jeg har også god tro på hendelsesbasert forvaltning. Her må det være gode muligheter for å utvikle generiske systemer som er istand til å håndtere et bredt spekter av hendelser og virkninger. I praksis vil dette utgjøre et offentligrettslig ITTT-system – If this, then that – som allerede finnes, og enkelt lar deg koble alle husets smart-dingser og systemer sammen med hverandre. Dermed kan hendelser i ett smart-system i hjemmet – for eksempel værstasjonen – utløse hendelser i et annet system – for eksempel varmeovnene. Alt organiseres av et enkelt grensesnitt, som det offentlige helt sikkert måtte være i stand til å la seg inspirere av.

Det kunne også vært spennende å utforske grensesnittet mellom menneskelige og teknologiske muligheter. Kunne man for eksempel sett for seg at noe av forvaltningens veiledningsplikt ble oppfylt ved veiledning fra brukere som allerede er i eller har vært gjennom systemet? Allerede idag finnes det Facebook-grupper der NAV-brukere svarer på hverandres spørsmål, deler erfaringer med prosesser og vilkår for ytelser og annet. Kunne det offentlige på noen måte tilrettelagt for at disse gjensidige brukerutvekslingene ble en del av den formelle og offentligrettslige forvaltningsprosessen?

Teknologien finnes allerede, for eksempel i form av Google Local Guides, der brukere etter å ha vært på restauranter, kinoer osv svarer på enkle spørsmål om stedene man har vært – var det handicap-parkering, fantes det minibank, var det et sted for avslapning, osv. Svarene til en enkeltbruker kan kanskje ikke stoles på, men idet hundrevis eller tusenvis av brukere har svart på samme spørsmål om samme sted, kan man kanskje gjøre seg opp en mening om hva som er korrekt. Kunne man tenkt seg samme modell om for eksempel trygdeytelser? En ny bruker stiller et spørsmål, det sendes ut til et hundretalls mer erfarne brukere, som gir hver sine svar. Kanskje vil ikke alle ha full oversikt over alt, men kanskje vil man i sum kunne si noe om hva som er rett og galt basert på hva et flertall svarer? Dersom det er store sprik i svarene, kan spørsmålet sendes videre til spesielt erfarne brukere, eller til ansatte i det offentlige med ekspertise på området.

Selvsagt finnes fallgruver og uavklarte spørsmål – for eksempel om man risikerer en uønsket utvikling i forvaltningen av et rettsområde fordi veiledningen gitt av brukerfellesskapet gir et misvisende bilde av gjeldende rett. Og hvilken formell rolle skulle egentlig slik veiledning ha – hvem ender opp med ansvaret for tap dersom veiledningen er feil, og noen for eksempel ikke søker på en ytelse de egentlig ville hatt krav på? Antagelig er en modell som dette nokså lite realistisk likevel.

Lovkonferansen 2021

Det kunne og burde vært skrevet veldig mye lengre om veldig mye mer av det som ble presenter og diskutert på Lovkonferansen 2019 – her var noen av de nokså umiddelbare innfallene mine. Konferansen gikk over to veldig givende dager. Neste konferanse avholdes 8. og 9. juni 2021. Det kan anbefales alle en sving innom!

Og har du synspunkt enten om konferansen eller det jeg har skrevet her, er du selvsagt velkommen til å ytre deg i kommentarfeltet.

PS: Regjeringen har kommet med sin egen strategi for digital offentlig forvaltning nå i dagene etter Lovkonferansen. Den kan leses her.

Fotnoter

  1. Dette innlegget er løse tanker med utgangspunkt i de innledningene og diskusjonene som foregikk på konferansen, og er ikke ment som noe representativt referat av konferansen. Eventuelle feilslutninger og unødvendige sidespor får stå for min egen regning.
  2. Og personlig tenker jeg at en sånn gjennomgang heller vil avdekke at regelverket praktiseres nokså ulikt av oss mennesker også, heller enn å klarlegge noen klar grense mellom når vilkårene er oppfylt og ikke.
  3. Sett bort fra alle nyansene i hva slags inntektsgrunnlag man har, detaljer om hvorvidt man har arbeidet tilstrekkelig mye og lenge i forkant av foreldrepengeperioden, osv osv. Kanskje er også en forutsetning for en forenklet, digital behandling av forvaltningssaker at regelverket forenkles også? Kanskje får man større utgifter fordi flere fyller vilkårene for å motta offentlige ytelser, men det kunne jo også hende man sparte et tilsvarende beløp i forvaltningen av reglene.
  4. I prinsippet kunne man vel også innført hendelsesstyrt forvaltning i strafferetten – for eksempel med automatisk gebyr ved brudd på fartsgrensen. Men det blir vel formodentlig en annen, og ganske mye vanskeligere debatt. Samtidig kunne man jo spurt seg om det er rimelig at staten deler ut rettigheter automatisk, hvis den ikke også kan ilegge plikter og straff automatisk.
  5. Eller øker vi bare sannsynligheten for et innbrudd hvis vi bygger åtte datasystemer som man kan bryte seg inn i istedet for ett?

Published by Eivind

"Blogg" var kanskje kulere i 2007 enn idag, og det var vel dette domenet også. Men sånn har det vært, så sånn får det bli. Marienblogg er en uhøytidelig samleplass for løst og fast av ting jeg sveiper innom. Jeg er for tida stipendiat i trygderett ved Universitetet i Bergen, men driver ellers med en del andre greier - som foto, gamle traktorer og hus, lego og litt sånt. Vi får se hva det blir til her.

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert. Obligatoriske felt er merket med *