Det forundrer meg at det ikke forskes og prates mer om regelutformingens betydning for effektiviteten i forvaltningen, og hvordan et dårlig eller uhensiktsmessig utformet regelverk kan gjøre arbeidet i forvaltningen vanskeligere og dermed mindre effektivt. Ser man for seg masseforvaltningen som et maskineri som skal gjøre det samme mange ganger, ville man stanset og justert maskinen dersom det var unødvendig friksjon i deler av maskineriet. Min påstand er at utformingen av lovreglene kan utgjøre slik friksjon.
Lovtekst som arvegods
Folketrygdloven av 1997 er nådd midtlivskrisen, etter snart 40 år i kraft. De ulike delene av loven er imidlertid av ulik alder. Kapitlene om etterlattepensjon er fremdeles flunkende nye, og trer i kraft ved nyttår. Hoveddelen av sykepengereglene har stått i loven siden 1997, men er blitt lappet på og teipet sammen utallige ganger siden den gang. Reglene var en videreføring og såkalt forenkling etter folketrygdloven av 1966, som igjen arvet mye ordlyd fra syketrygdlovene av 1956, som igjen bygde på syketrygdloven av 1930, som igjen hadde sitt opphav i lov om sykeforsikring fra 1909.
Veldig mye har endret seg i samfunnet siden 1910. Mye av sykepengereglene er også endret, både ved at lovens bokstav er endret, men også ved at den samme ordlyden gradvis er gitt nytt innhold og praktisert på andre måter. For eksempel da man i løpet av 1960-tallet begynte å innvilge sykepenger også dersom sykdommen hadde oppstått før man hadde vært to uker i arbeid, så lenge arbeidsuførheten som fulgte av sykdommen ikke gjorde det.
Lovteknikk som forskningstema
Dagens sykepengeregelverk har kanskje hatt en grunntanke om systematikk og indre sammenheng. Det er ikke alltid den er like enkel å få øye på i praksis.
NAV sin tolkning av loven fremgår av NAVs rundskriv. Trygderetten overprøver NAV sine vedtak. Utvalgte detaljer av sykepengereglene prøves av og til for de ordinære domstolene, men det skjer sjeldent, og bare med fragmenter av ordlyden. Det gjøres liten eller ingen forskning på trygderett, og spesielt ikke på så trauste og ikke-vitenskapelige spørsmål som indre sammenheng i helt vanlig lovtekst – selv om det reiser store og viktige spørsmål, for eksempel om hvordan legalitetsprinsippet skal få virkning på en lovtekst som noen ganger ikke gir et eneste klart svar, hvordan domstolskontroll skal foregå når rettsregelen må utledes av slutninger om sammenheng mellom bestemmelser som også hver for seg er vanskelige å tolke og forstå, eller, som jeg er inne på her: Om samfunnet kunne spart penger og landets befolkning kunne fått raskere svar, dersom man fjerner friksjon i reglene, slik at de blir enklere å forstå og enklere å praktisere.
Sykepengereglenes arbeidsbegrep
Et eksempel er de ulike reglene i sykepengereglene der det har avgjørende betydning om en person arbeider eller ikke.
For å ha rett til sykepenger må man ha «vært i arbeid» i minst fire uker, etter § 8-2. Her regnes fravær uten gyldig grunn ikke med, og av rundskrivet til NAV er det presisert at ferie bare regnes med hvis man har hatt minst én dag i arbeid først. Det er uklart om permisjon og sykdom uten sykepengerett godtas. Etter § 8-2 andre ledd likestilles mottak av noen trygdeytelser med arbeid, blant annet sykepenger.
Etter § 8-15 må man være «arbeidstaker» for å ha rett til sykepenger. Dette er definert i § 1-8. Andre ledd i § 8-15 angir at retten til sykepenger faller bort hvis «arbeidsforholdet» midlertidig avbrytes i mer enn 14 dager. Som avbrudd regnes også permisjon. Arbeidsforholdet regnes ikke som avbrutt ved turnusordninger. Rundskrivet til NAV sier at «lovlig dokumentert» sykefravær ikke avbryter arbeidsforholdet. Menes sykefravær med sykmelding fra lege, eller menes sykefravær med rett til sykepenger?
Rosinen i pølsa er § 8-47, som gjelder personer som ikke har sykepengerett etter andre bestemmelser i loven. Rett til sykepenger etter § 8-47 oppstår dersom det er mindre enn en måned siden personen var i inntektsgivende arbeid. Her er det i første ledd alene vist til «inntektsgivende arbeid» to ganger, «arbeid» en gang, og til «yrkesaktive» medlemmer av folketrygden. Etter andre og tredje ledd er flere tidsrom «likestilt med arbeid», blant annet mottak av noen trygdeytelser, lovbestemt ferie og noen typer lovbestemt, ubetalt permisjon etter arbeidsmiljøloven.
Ved vanlig saksbehandling tar det noen ganger tid å fastslå faktum. Foreligger det et arbeidsforhold? En arbeidsavtale? Er personen innmeldt i Arbeidstaker-registeret? Er det innrapportert arbeidsinntekt? Er det utført faktisk arbeid, og går det isåfall frem av lønnsslipper? Timelister? Var personen fraværende fra avtalt arbeid, og var det isåfall på grunn av ferie? Var den lovbestemt? Kaller partene det ferie selv om det ikke var mer lovbestemt ferie igjen, slik at det i realiteten var en ulønnet permisjon?
Friksjonen i dette tilfellet oppstår ved at det tilsynelatende må gjøres ulike vurderinger etter de ulike reglene av om personen har vært i arbeid/vært arbeidstaker/vært i inntektsgivende arbeid/om arbeidsforholdet er midlertidig avbrutt. Det samme faktumet får ulik betydning under ulike rettsregler.
Hvorfor er det sånn? Må det være sånn?
Så kan det nevnes at hva det vil si å arbeide og være arbeidstaker også har betydning i regler som omslutter sykepengereglene. Medlemskap i folketrygden avhenger i noen tilfeller av at man er arbeidstaker, se § 2-2, og trygdeforordningen (883/2004) knytter også valget av lovvalgsstat til en vurdering av om det utføres lønnet arbeid (se artikkel 11 nr. 3 bokstav a)).
Slutte å gjøre samme vurdering flere ganger? Redusere utilsiktet (?) overlapp?
Et alternativ kunne vært å gi én bestemmelse om hva det vil si å være i arbeid, hvilke trygdeytelser som kan mottas som likestilles med arbeid, hvilke andre tidsrom som likestilles med arbeid, ogsåvidere. Dette bør man gi en rettslig merkelapp som man så kan bruke igjen og vise til i de andre bestemmelsene.
Hvis det er nødvendig med unntak i noen av bestemmelsene, kan man gi den typen unntak der. For eksempel kunne man tenke seg at lovbestemt ferie uten at man har arbeidet først ikke regnes som arbeid etter § 8-2 dersom man ikke tidligere har tilknytning til arbeidslivet. Det kan være mer rimelig at man godtar lovbestemt ferie som arbeid etter § 8-47 hos en person som tidligere har bevist sterk nok tilknytning til arbeidslivet ved å oppfylle kravet til opptjeningstid etter § 8-2.
Dette ville også redusert potensielt utilsiktet overlapp mellom de ulike reglene. Etter § 8-15 beholder man sykepengeretten i inntil 14 dager etter at arbeidet rent faktisk ble avsluttet, så lenge arbeidsforholdet i seg selv består. Dersom sykepengeretten etter denne regelen faller bort, må sykepengeretten vurderes etter «sikkerhetsventilen» i § 8-47. Denne regelen gir sykepengedekning i inntil en måned etter at man var i inntektsgivende arbeid. Dette forstås imidlertid som utførelsen av faktisk arbeid. De første 14 dagene etter at arbeidet faktisk ble avsluttet er det altså overlapp i sykepengedekningen etter § 8-15 og § 8-47. Sikkerhetsventilen i § 8-47, som ser ut til å gi dekning i en måned, gir (i disse tilfellene) bare ekstra dekning i det som gjenstår av en måned etter de første 14 dagene. (Sikkerhetsventilen gir deg sykepengedekning i kortere tid om arbeidet avsluttes i februar, enn i mars, fordi den avhenger av hvor lang måneden man tilfeldigvis befinner seg i, er.)
Flere bestemmelser i sykepengeregelverket kunne være modne for en grundig lovteknisk gjennomgang. For eksempel sammenhengen mellom reglene om utmåling og beregning av sykepengegrunnlag i ulike perioder av sykefraværet, forholdet disse reglene har til begrensningen i sykepengegrunnlag på 6 G og til regelen om graderte sykepenger, og reglene om utmåling av sykepenger for en person med flere kombinerte inntekter, som arbeidstaker, næringsdrivende og frilanser.
Er det penger å spare?
De mest nerdete anlagte juristene vil synes spørsmål av denne typen er interessante og verdt å forfølge i seg selv. Akademikerne vil nikke anerkjennende til at reglene kan bli mer forutberegnelige og dermed i større grad sikre rett for personene det gjelder. For beslutningstakerne må denne typen arbeid kanskje ha annen motivasjon. Spørsmålet da blir om det kan være penger å spare på en slik revidering av loven, fordi lovverket blir enklere å praktisere. En revisjon av reglene kunne også tatt høyde for digitaliserings- og automatiseringsbehov, og behovet for regeltilpasning der det kreves etter EØS-retten. Dermed bør et revisjonsarbeid heller ikke selges inn som «lovteknisk», selv om hovedelementene i sykepengeordningen skal bestå.
Det viktigste måtte likevel være dette: Å gjøre arbeidsdagen til de ansatte i NAV som må håndtere disse reglene litt enklere, sånn at saksbehandlingen kan gjøres raskere og mer effektivt. Bra for dem, bra for oss. Jeg lover.
